Sonntag, 21. Oktober 2012

Gewaltentrennung


Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes sagt "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt."

Das schließt meinem Verständnis nach leider nicht aus, dass die Staatsgewalt von einem einzelnen  "Masterchief" ausgeübt wird, auf den Legislative, Exekutive und Judikative vereint sind. Persönlich würde ich mir eine möglichst weitgehende Trennung und gegenseitige Kontrolle der Gewalten wünschen, da sie Machtmissbrauch einschränken und Verbesserungen begünstigen kann. Bezogen auf die Richter des Bundesverfassungsricht schließt Artikel 94 des Grundgesetzes aus, dass sie weder Bundestag, Bundesrat oder den Entsprechungen in den Ländern angehören dürfen. Für diese Trennung spricht einiges (bspw. den oben erwähnten Masterchief, der eigene Gesetze erlassen könnte deren Verfassungsmäßigkeit er selbst "prüfen" würde - die Prüfung wäre eine Farce). 
Die Regierung und Gesetzgebung hingegen sind in Deutschland durchaus verschränkt - funktionell wie auch personell: Mit Außnahme Röslers sind alle Mitglieder der Regierung auch Mitglieder des Bundestages. Eine besondere Rolle unter den regierenden "Gesetzesmitverabschiedern" nimmt Hans-Peter Friedrich ein. Er ist zusätzlich zu seinem Ministeramt und Bundestagsmandat Mitglied des Wahlausschusses, der die Hälfte der Richter des Bundesverfassungsgerichts wählt. Ich habe Herrn Friedrich deshalb am 2. September 2012 gefragt:

"Sehr geehrter Herr Friedrich,

wie bewerten Sie mit Hinblick auf die Idee der Gewaltenteilung die Tatsache, dass sie als Bundesminister des Innern direkten Einfluss auf die Exekutive, als Mitglied des Deutschen Bundestages direkten Einfluss auf die Legeslative und als Mitglieder des Wahlausschusses im Bundestag direkten Einfluss auf die Wahl der Richter der Bundesverfassungsgerichts und damit indirekt auf die Judikative haben?"

Vom Bürgerservice erhielt ich daraufhin am 3. September 2012 im Auftrag folgende Antwort, die ich vollständig aber abschnittsweise darstellen und kommentieren werde:

"Sehr geehrter Herr Speidel,

für Ihre Anfrage vom 02. September 2012 danke ich Ihnen.

Zu Ihrer Frage erlaube ich mir folgende Ausführungen.

Der Gewaltenteilungsgrundsatz wird heute zu den maßgeblichen Prinzipien der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes gerechnet. Nach Artikel 20 Abs. 2 des Grundgesetzes wird die vom Volke ausgehende Staatsgewalt durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Inhalt und Tragweite des Prinzips werden erblickt in einer Unterscheidung der Funktionen der Rechtsetzung, der Vollziehung und der Rechtsprechung, in der Zuweisung dieser Funktionen an besondere Gewalten, in dem Verbot, Funktionen wahrzunehmen, die einer anderen Gewalt zugewiesen sind (Gewaltentrennung) und in der gegenseitigen Kontrolle und Hemmung der Gewalten (Gewaltenbalancierung)."


Der Bürgerservice sieht also durch die Zuweisung der Gewalten zu besonderen Organgen implizit die Trennung der Gewalten. Das ist ersteinmal erfreulich. Die Bundesregierung kann Gesetze in den Bundestag einbrigen und die Mitglieder der Regierung im Bundestag können sie auch verabschieden. Dass nur wenige Abgeordnete (bspw. die obigen 15 Kabinetts Mitglieder) ausreichen um ein Gesetz auf den Weg zu bringen ist bekannt und wird auch später nochmals thematisiert.

Dass die Regierung Einfluss auf die Gesetzgebung nimmt ist eigentlich klar. Der Bundeskanzler als Chef der Regierung ist in der Regel auch Chef der Partei die im Bundestag die meisten Mitglieder hat. Wenn der Kanzler meint "wir brauchen ein Gesetz, dass XY ermöglicht" und der Bundestag beschließt das Gegenteil, wäre das ein Grund für die Vertrauensfrage und die Ablösung als Parteichef. Auch wenn es offiziell keinen Fraktionszwang gibt, wird die "regierende Fraktion" (genauer: die Mitglieder der Parteien die die Mehrheit im Bundestag haben und den Kanzler gewählt haben) das machen, was die Regierung möchte - und wie mit "Abweichlern" umgegangen wird kann man am Beispiel Wolfgang Bosbach und anderen studieren. 

Es gibt auch seltene Ausnahmen wie das "Meldegesetz" (dazu später mehr) bei dem sich die Regierung (per Regierungssprecher) vom Abstimmungsverhalten der Bundestagsabgeordneten ihrer Parteien distanziert. Das ist aber die Ausnahme und auch nicht gerade unpeinlich für die Regierung. Dass die Regierung nicht die Funktion der Gesetzgebung wahrnimmt / warnehmen könnte sehe ich also nicht.

Zum letzten Punkt, der "gegenseitigne Kontrolle und Hemmung der Gewalten". Wenn das erfüllt sein soll, bräuchte es tatsächlich eine personelle Trennung in den Gewalten nicht nur bei den Verfassungsrichtern sondern auch zwischen Regierung und Bundestag. Kein Mitglied der Regierung wird wohl im Bundestag gegen ein Gesetzentwurf stimmen den die Regierung eingebracht hat (eine Suche auf abgeordnetenwatch.de könnte einen solchen Fall zu Tage bringen). Natürlich kann es vorkommen (so geschehen auch wieder beim Meldegesetz), dass ein Teil der Regierung (Innenminister Friedrich) Sympathien für ein Gesetz hegt, das mit den Stimmen der regierenden Parteien im Bundestag verabschiedet wurde, sich die Regierung über ihren Sprecher aber davon distanziert und wünscht, dass es in der umstrittenen Fassung nicht den Bundesrat passiert. Dieser Einzelfall mag zeigen, dass die Regierungsmitglieder auch ein Stück weit unabhängig in ihrer Meinung über Gesetze sind, es bleibt aber (meines Wissens) eine seltene Ausnahme.

Achtung, der folgende Abschnitt greift auf Springer-Quellen zurück. Friedrichs Aussage "'Wissen Sie, in Berlin ist es so, dass das Parlament die Regierung kontrolliert und nicht umgekehrt'" ist (abgesehen von einem privaten Blog) nur auf Seiten von Zeitungen zu finden, die zum Axel-Springer-Verlag gehören (das mag am Verhältnis zum Verlag liegen). Sofern sie also stimmt, würde das der "gegenseitigen Kontrolle" widersprechen, und eine einseitige Kontrolle beschreiben.

"Der Bundesminister des Innern ist nach Artikel 65 des Grundgesetzes Mitglied der Bundesregierung und er leitet seinen Geschäftsbereich selbständig. Selbstverständlich hat er als Mitglied der Bundesregierung ,Einfluss auf die Exekutive'. Es wird von ihm auch erwartet, dass er die Vorgaben, die im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und der FDP stehen, für seinen Geschäftsbereich durchführt und zum Beispiel zum Bundesmeldegesetz oder zum E-government Gesetz einen entsprechenden Referentenentwurf dem Bundeskabinett vorlegt."

Wie oben erwähnt war er dabei so selbständig, dass er gut fand (und womöglich entwerfen lies), was der Rest der Regierung und viele andere weniger gut und man größtenteils froh war, dass es im Bundesrat durchgefallen ist.

"Selbstverständlich wird von ihm als Mitglied des Deutschen Bundestages erwartet, dass er als einer der 622 Mitglieder im Deutschen Bundestag über die im Deutschen Bundestag verhandelten Gesetzentwürfe abstimmt. Als einer von 622 Abgeordneten hat er insofern aber keinen entscheidenden Einfluss auf die Abstimmung. Er ist nach Artikel 38 Abs. 1 Satz 2 GG aber an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur seinem Gewissen unterworfen. Im Übrigen werden Gesetzentwürfe doch nicht nur von der Bundesregierung sondern auch vom Bundesrat und den im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien in den Deutschen Bundestag eingebracht. Einen ,Einfluss auf die Legislative' hat er insofern nicht, weil nach der ersten Lesung im Deutschen Bundestag auf Empfehlung des Ältestenrates ein oder mehrere Ausschüsse bestimmt werden, die sich mit dem Gesetzentwurf fachlich auseinandersetzen und ihn für die zweite Lesung vorbereiten. Gerade in diesen Fachausschüssen, die mit den Abgeordneten aller Parteien besetzt sind, werden Gesetzentwürfe häufig mehr oder weniger stark überarbeitet. Im Übrigen wirken die Bundesländer durch den Bundesrat bei jedem Gesetz mit. Stimmt der Bundesrat dem Gesetz nicht zu, so kann er den Vermittlungsausschuss anrufen. Bei Zustimmungsgesetzen ist die Zustimmung des Bundesrates zwingend erforderlich.. Ich erinnere aktuell an das Bundesmeldegesetz, wo keinesfalls sicher ist, dass der Bundesrat zustimmen wird. Auf das Abstimmungsverhalten im Bundesrat hat der Bundesinnenminister insoweit keinen Einfluss"


Das Argument das Friedrich "nur" einer von 622 Mitglieder ist, greift weniger, wenn im Plenarsaal nicht 622 sondern ca. 30 Abgeordnete sitzen. Allgemein will ich dieses Argument so auch nicht gelten lassen, da ja bei einer Bundestagswahl die Stimme eines Wahlberechtigten auch "nur" eine von ca. 62,2 Millionen ist.

Das mit den Fachausschüssen ist auch so eine Sache. Beim Meldegesetz haben wenige Personen der regierenden Parteien (siehe hier Seite 2 unter B.) dafür gesorgt, dass das Gesetz an entscheidender Stelle verändert wurde. Ein Ausschuss der die selben Mehrheitsverhältnisse besitzt wie der Bundestag ist also für eine kritische Kontrolle ungeeignet.

Dass der Innenminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Bundesrat hat wurde von mir nie behauptet. Der Einfluss auf das Abstimmungsergebnis im Bundestag hat er aber auf jeden Fall.

"Der Einfluss des Bundestages und des Bundesrates auf das Bundesverfassungsgericht beschränkt sich auf die Wahl der Richter. Diese werden nach Artikel 94 Abs. 1 Satz 2 GG je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt. Während die Wahl durch den Bundesrat eine unmittelbare ist, werden die vom Bundestag zu berufenden Richter in mittelbarer Wahl durch einen vom Bundestag nach den Regel der Verhältniswahl gewählten Wahlmännerausschuss gewählt, der aus zwölf Mitgliedern des Bundestages besteht. Der Bundestag wählt nach den Regeln der Verhältniswahl einen Wahlausschuß für die Richter des Bundesverfassungsgerichts, der aus zwölf Mitgliedern des Bundestages besteht. Jede Fraktion kann einen Vorschlag einbringen. Aus den Summen der für jeden Vorschlag abgegebenen Stimmen wird nach dem Höchstzahlverfahren (d'Hondt) die Zahl der auf jeden Vorschlag gewählten Mitglieder errechnet. Gewählt sind die Mitglieder in der Reihenfolge, in der ihr Name auf dem Vorschlag erscheint. Der Bundesinnenminister hat insofern gar keinen Einfluss darauf, wer in diesen Wahlmännerausschuss gewählt wird. Insofern liegt auch keine ,Einflussnahme auf die Judikative' vor."

Die Wahl in den Wahlausschuss ist war nicht die Frage, die Frage bezog sich auf die Wahl innerhalb des Wahlausschusses. Dort hat Friedrich als einer von zwölf Personen Einfluss auf die Wahl der Bundesverfassungsrichter. Dass ausschließlich diese zwölf Personen für die (geheime) Wahl verantwortlich sind hat das Bundesverfassungsgericht als verfassungsgemäß bezeichnet (der Zweite Senat hat also festgestellt, dass er selbst rechtmäßig ist - unter Mitwirkung der betroffenen Hälfte der Richter), aber unumstritten ist es nicht.

"Das Bundesverfassungsgericht ist ein selbständiger und unabhängiger Gerichtshof des Bundes (§ 1 BVerfGG) ist. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet in geheimer Beratung nach seiner freien, aus dem Inhalt der Verhandlung und dem Ergebnis der Beweisaufnahme geschöpften Überzeugung.  Ein ,Einfluss' auf die Judikative, der beim Bundesverfassungsgericht über die Wahl der Richter hinausgeht, liegt nicht vor."

Das widerspricht nicht meiner Auffassung, dass Friedrich einen indirekten Einfluss auf die Rechtsprechung hat - zumal ja auch in Friedrichs Wahlausschuss-Zeit Thüringens ehemaliger Innenminister Peter Huber (nach Wikipedia Angaben ein CSU-Parteikollege) vom Wahlausschuss zum Verfassungsrichter gewählt wurde.

Resümee:
Die Gewaltentrennung wurde vom Bürgerservice als gefordert gesehen. Die Einlussnahme auf die Gesetzgebung wurde damit abgesprochen, dass kein Einfluss im Bundesrat bestehe (was nicht die Frage war), die indirekte Einflussnahme auf die Rechtsprechung wurde damit abgesprochen, dass kein Einfluss auf die Wahl des Wahlausschusses bestehe (was ebenfalls nicht die Frage war). Die Unabhängigkeit von Regierung, Bundestag und Bundesrat wurde an dem einmaligen und in vielerlei Hinsicht kritisiertem "Meldegestz" festgemacht. Das ist richtig aber einmalig. Einmalig (aber möglich) wäre auch, dass die Regierung ein Gesetzt in den Bundestag einbringt und verabschiedet, und die Hälfte der Bundesverfassungsrichter ernennt.

Auch wenn mir klar ist, dass all die Umstände die hier kritisiert werden, legal und verfassungsgemäß sind, finde ich nicht alle optimal bzw. im Ansatz bedenklich. Der große, weitentfernte Vorschlag ist eine personelle Trennung von Regierungs- und Bundestagsmigliedern